Последняя четверть двадцатого века демонстрирует, с какой легкостью в процессе глобализации капитал перетекает национальные границы. Инвесторы по всему миру включали в свои портфели акции в различных странах в целях снижения рисков и эффективной диверсификации. С тех пор как требования иностранных кредиторов во время рецессии стали являться финансовым бременем для развивающихся стран, те из них, которые много занимали у международных банков в 1970-е гг., осознали, что банки являются не единственным и не всегда лучшим источником средств для развития.

В целях привлечения капитала из различных источников, большинство развивающихся стран уменьшили ограничения для иностранных инвестиций.
Рынок ценных бумаг становился все более глобальным и менее локальным, увеличилось значение фондовых бирж, расположенных за пределами развитых стран. Инвесторы чувствовали, что возможностей роста больше в развивающихся странах. Традиционно, инвесторы избегали эти рынки из-за политических рисков и ограничений, накладываемых на иностранных инвесторов. Однако в последние годы политические риски в развивающихся рынках существенно снизились. Более того, сложился тренд по уменьшению ограничений, которые препятствовали иностранным инвестициям.
Турецкое правительство 24 Января 1980 г. приняло постановление по либерализации экономики, которое дало импульс для приватизации государственных предприятий. Первым шагом к этому стало принятие Закона № 2983 в 1984 г. Следующим – начало работы Стамбульской фондовой биржи 1 Января 1986 г. с 50 листинговыми компаниями. Все барьеры для иностранных инвестиций были устранены Постановлением №32 (11 Августа 1989 г.), дающим право: 1) иностранным инвесторам инвестировать в ценные бумаги и паевые инвестиционные фонды без получения разрешения правительства; 2) внутренним инвесторам вкладывать средства в иностранные рынки. Таким образом, инфраструктура приватизационной процедуры была приготовлена. Как результат, начало приватизации было положено в 1986 г. для дальнейшей успешной имплементации.
Главным мотивом для приватизации государственных предприятий была их обременительная ноша для государственного бюджета. С 1986 г. полная и частичная приватизация некоторых государственных предприятий была завершена. Несмотря на то, что есть исследования, в которых рассматриваются различные аспекты приватизации в Турции (Keller 1994 г., Kilci 1998 г., Onis 1991 г., Perotti и Guney 1993 г.), реализация приватизационной программы не была детально обсуждена.

Государственные предприятия в Турции

Первые государственные предприятия Турции были основаны в 1938 г. как холдинговые компании в рамках политики этатизма. Эти компании создавались, чтобы обеспечить толчок для индустриализации Турции и, таким образом, основывались, как правило, в секторах, требующих большой начальный капитал. Учитывая тот факт, что Турецкая Республика была основана в 1923 г. на остатках Османской империи с долгами и, в современном понимании этого слова, практически несуществующим классом предпринимателей, выбор этатизма оправдывал себя. Основной обязанностью таких компаний было: производить основные потребительские товары и создавать образовательную основу для современных методов управления. В коне 1940-х гг. политики и бюрократы сделали выбор в пользу роста путем образования частных предприятий и отхода от этатизма. После 1950-х гг. частный сектор становится важной частью экономики страны. Однако государственные экономические предприятия (ГЭП) продолжают играть главную роль в процессе индустриализации, подвергаясь некоторым изменениям. Позже ГЭП подверглись структурной реформе с принятием Закона № 440 и Постановления № 233. Ниже представлены виды государственных предприятий (ГП):

• Государственные экономические предприятия (ГЭП): полностью принадлежащие государству компании, основанные вести предпринимательскую деятельность аналогично частным компаниям;
• Общественные экономические предприятия (ОЭП): полностью принадлежащие ГЭП компании, основанные для производства и продажи дефицитных товаров и услуг в целях обеспечения общественного благосостояния;
• Дочерние компании: предприятия, полностью принадлежащие ГЭП и ОЭП;
• Объединенные компании: частные компании, более 50 % владения которых приходится на ГЭП и ОЭП;
• Инвестируемые компании: частные корпорации, до 50 % владения которых приходится на ГЭП, ОЭП или их дочерним структурам;
• Заводы или активы: локальные объединения, полностью принадлежащие дочерним компаниям.

На протяжении многих лет ГЭП способствовали как промышленному производству, так и формированию капитала. В 1980-е гг. на государственный сектор приходилось 50% всех основных фондов и 40% общей добавленной стоимости в обрабатывающей промышленности (Onis 1991 г.) Кроме того, они обеспечивают основными товарами промышленные предприятия по субсидированным ценам. В период 1989-95 гг. на ГЭП приходилось в среднем 25% ежегодного импорта и 6% ежегодного экспорта. В указанный период государственные экономические предприятия трудоустраивали 3% работников от общего количества экономически активного населения, а также инвестировали в среднем 10% от общего объема инвестиций в стране.
Однако на пути своего развития большинство ГЭП работало на монополистическом и олигополистическом рынке. В то же время они были строго защищены в рамках стратегии замещения импорта, действующей на тот момент. Эти образования на десятилетия стали правительственной поддержкой благодаря расширению занятости населения. В результате этих противоречивых факторов, эффективность и производительность ГЭП с годами снижалась. Поэтому они стали пользоваться финансовой поддержкой из средств государственного бюджета, в результате чего стали обременительной ношей. Во второй половине 1970-х гг. обсуждались различные стратегии по реформированию ГЭП. Так как государственные экономические предприятия являлись частью наследия Мустафы Кемаля, сторонники реформирования ГЭП даже не задумывались об их приватизации. Тем не менее, другая группа чиновников предпочла частное предпринимательство и остановила выбор на приватизации. Но реформы никогда не достигали поставленных целей. Продуктивность и эффективность компаний падала, в связи с ростом цен на продукцию ГЭП и влиянием их на экономику страны, росла инфляция в 1970-80-ее гг.

Приватизация в Турции: правовые аспекты

24 Января 1980 г. турецкое правительство издало постановление, которое положило начало либерализации турецкой экономики. Основные цели этого постановления были следующими:

• Принятие мер по содействию экспорту;
• Принятие мер по приватизации ГЭП и их дочерних компаний;
• Смена фиксированной системы обменного курса на плавающую;
• Ослабление вмешательства государства в экономику.

Для реализации решения по приватизации ГЭП правительство издало Указ №2983 (29 Февраля 1984 г.), согласно которому разрешалась продажа активов этих компаний. Закон также позволял частному сектору в определенное время арендовать ГЭП. В 1986 г. Законом № 3291 было основано Управление жилищного фонда и государственного контроля по наблюдению за приватизацией ГЭП. Еще одним важным правовым этапом по реализации приватизации стала отмена в 1990 г. того же Управления жилищного фонда и государственного контроля и создание Управления государственного контроля по регулированию вопросов, связанных с приватизацией. 24 Ноября 1994 г. издан Закон о приватизации № 4046, согласному которому подлежало ликвидации Управление государственного контроля и создавались Высший совет по приватизации, Управление по приватизации и Фонд приватизации. Этот закон, который регулировал приватизацию ГЭП, ОЭП, государственных банков и служб, является наиболее охватывающим. Кроме того, банковский счет основанного Фонда приватизации был открыт в государственном банке, чтобы все средства, вырученные от приватизации, скапливались только на нем. Все расходы, связанные с приватизацией покрывались за счет средств этого фонда.
В 1985 г. консорциум приготовил План приватизационной программы для Государственной организации по планированию. В этом плане не делается различий между ГЭП и ОЭП. Согласно плану, 32 ГЭП были поделены три большие группы, приоритет отдавался следующим компаниям: Turban (туризм), «Турецкие авиалинии» (национальный авиаперевозчик), USAS, Yemsan, Citosan (цемент), TPAO (нефть) и Etibank (банк). Однако, этот план не был реализован позже. Некоторые из этих компаний и в нынешнее время находятся в портфеле Управления по приватизации, например, «Турецкие авиалинии», а некоторые из них даже не включены в приватизационный план, например, TPAO.

Задачи приватизационной программы

С политической точки зрения цель государства заключается в наличии доходных и продуктивных предприятий, поэтому государство должно принимать необходимые меры для того, чтобы ГЭП функционировали независимо как в финансовом плане, так и в плане управления (Пятилетний план развития, 1987 г.). В пятилетнем плане развития также говорится, что часть активов государственных компаний будет распродано путем выпуска акций. Кроме того, указывается, что ГЭП будут продолжать инвестировать, в особенности в такие сектора, как энергетика, горнодобывающая промышленность, транспорт, коммуникации, а также наращивать объем инвестиций в планируемый период. План показывает четкое желание государства уменьшить денежные вливания из бюджета в государственные предприятия, а также привлечь средства из иностранных источников, одновременно сдерживая издержки ГЭП.
В Плане приватизационной программы обозначены следующие задачи приватизации:

• Стимулирование экономики;
• Улучшение производительности и эффективности;
• Улучшение качества предлагаемых рынку товаров и услуг;
• Создание условий для широкого инвестирования;
• Развитие рынка капитала;
• Минимизация государственной финансовой поддержки и денежных вливаний в государственные предприятия;
• Увеличение производительности трудовых ресурсов;
• Баланс государственной и частной собственности;
• Привлечение иностранных инвестиций;
• Увеличение доходов для государственной казны.

Как видно, наиболее важными аспектами приватизационной программы являются эффективная работа ГЭП и достижение сбалансированной и продуктивной экономики, стимулирующей развитие рынка ценных бумаг.

Процесс приватизации

Первым шагом при проведении приватизации является включение определенного государственного предприятия в приватизационную программу Управления по приватизации. В результате предприятие меняет свой правовой статус. Начиная с этого момента, под защитой Управления по приватизации деятельность государственного предприятия становится менее зависимой от влияния политики. В период с 1985 по декабрь 1998 гг. в программу приватизации было включено в общей сложности 177 фирм, полностью или частично принадлежащих государству (Kilci, 1998). Это данные за декабрь 1998 г., представляющие итоговое число компаний с учетом тех, которые выпали из первоначального списка. Из этого списка было удалено 20 предприятий, большинство же предприятий, выпавших из него, были приобретены другими компаниями, принадлежащими государству. Изначально в план приватизации входило 10 ГЭП и одно ОЭП («Турецкие авиалинии»). В 1992 г. одно из государственных предприятий было приобретено другим государственным предприятием и, таким образом, было изъято из списка (DPT 1994, Turk Ekonomi Bankasi 1995).
С 1985 по 1998 гг. Управление по приватизации полностью приватизировало 113 предприятий. Доля государственного участия в этих компаниях составляла от 2,9% до 100%, при этом среднее значение равнялось 58,7%, а срединное – 49%. Лишь три компании из числа этих предприятий являются ГЭП. Одно из них было передано рабочим, два других прекратили свое существование в результате реализации активов.
Из всех 604 компаний, полностью или частично принадлежащих государству, всего 177, или 29,3% входят в программу приватизации. Хотя предприятий, принадлежащих государству полностью (как ГЭП, так и ОЭП) в программу было включено больше (50%), доля полностью приватизированных компаний в этой категории самая низкая – всего 16,7%, что равно 8,3% от общего числа таких компаний. Наиболее значительной доля приватизированных предприятий оказалась среди дочерних компаний – 78,8%, второе место занимают инвестируемые компании (64,5%). В первые годы процесса приватизации производственные активы реализовывались по большей части путем крупных продаж. Первое открытое размещение было произведено в 1988 г. при частичной приватизации акций телекоммуникационной компании Телетас (Teletas). На декабрь 1998 г. полностью приватизировано было 29,5% всех дочерних компаний и 16,1% всех капиталовложений.
Основные причины этих показателей заключаются в финансовой эффективности, а также организационной и правовой структуре приватизируемых компаний. Многие из них являлись корпорациями с момента основания и могли выпускать акции без изменения существующего законодательства. Низкий показатель в категории государственных предприятий объясняется в основном политическими причинами, а именно – нежеланием групп-противников приватизировать предприятия, имеющие стратегическое значение для экономического роста и обороны страны.
Период от принятия решения о приватизации до самой приватизации составлял от одного месяца до девяти лет, а в среднем – 3 года. Наиболее длительный средний период – 3,8 года – был зафиксирован в категории капиталовложений. Средний период при приватизации инвестиций дочерних компаний составляет 2,9 года.
Доля государственного участия в 41 дочерней компании колеблется от 52 до 100%, срединное значение при этом составляет 100%. В категории капиталовложений эта доля колеблется то 2,29% до 99%, среднее значение равно 34,5%, срединное – 30%.
Несмотря на то, что используются различные комбинации методов приватизации, наиболее распространенным методом для всех категорий являются крупные продажи. Большинство компаний было приватизировано исключительно путем крупных продаж – помимо компаний, входящих в категорию капиталовложений. В этой категории кроме крупных продаж используются и открытые размещения и продажи на рынке ценных бумаг, а также комбинации этих способов. 20% компаний в этой категории было приватизировано при помощи рынка ценных бумаг.
Помимо полной приватизации этих компаний имели место частичные продажи акций. Всего по программе приватизации было частично приватизировано 16 компаний. Среди них было одно ОЭП, шесть ГЭП, четыре дочерних и пять предприятий с вложенным капиталом. Частичная приватизация в основном совершалась путем постепенной реализации активов. В этой группе государственные предприятия или являются монополистами, или имеют большое экономическое или стратегическое значение в рамках региона или государства, например, Эрдемир (Erdemir, крупнейшая сталелитейная компания), THY («Турецкие авиалинии») и Петким (Petkim, нефтехимия). Политические споры о целесообразности приватизации таких компаний еще не завершены. В некоторых случаях сторона-противник обжаловала решение о приватизации в верховном суде и добивалась вердикта об отмене продажи, даже спустя несколько лет. Поэтому Управление по приватизации чрезвычайно осторожно решает вопросы о приватизации предприятий стратегического значения. Процент участия в подобных крупных и стратегически важных компаниях, приватизированных при помощи рынка ценных бумаг путем первичного или вторичного размещения акций, или реализации акций на рынке, минимален и колеблется от 1,8% до 6,5% всех акций.
Лишь одно ОЭП («Турецкие авиалинии») и шесть ГЭП были приватизированы, что привело к весьма незначительным переменам в составе владельцев: доля приватизированных акций не превышает 10%. Полная приватизация производилась в основном для дочерних компаний и капиталовложений. Перотти (Perotti, 1995) предполагает, что причина постепенного перехода владения акциями заключается в следующем: компании, чрезвычайно чувствительные к политическим настроениям общества, будут приватизироваться с участием небольшого числа первоначальных акций. Результаты исследований в Турции подтверждают эту теорию. Поэтому, чтобы полностью осознать итоги приватизационной программы, Турции необходимо приватизировать оставшиеся государственные предприятия.
На декабрь 1998 г. в списке приватизации было 76 фирм и несколько основных капиталов. Государство является владельцем более 50% акций 35 из них. Некоторые из этих компаний являются ключевыми для экономики Турции, например, Эрегли Демир Челик (Eregli Demir Celik) – крупнейший производитель стали, а THY – государственная авиационная компания. В программе приватизации все еще 9 ГЭП и одно ОЭП, с участием почти 100% акций. Хотя приватизация этих компаний отражается в ежегодных отчетах правительства, полная приватизация этих компаний еще не завершена.

Оценка процесса приватизации: развитие рынка ценных бумаг

Одной из целей процесса приватизации была стимуляция развития рынка ценных бумаг, образованного в 1986 г., когда только начались обсуждения вопроса о приватизации государственных предприятий. В этом разделе мы попытаемся оценить воздействие приватизации на рынок ценных бумаг.
К концу 1998 г. среди компаний, представленных на МВФ, 35 были полностью или частично приватизированы Управлением по приватизации. Эти компании были приватизированы путем первичных и вторичных размещений акций, крупных продаж, международных размещений или совмещения этих способов. Совет по приватизации владеет акциями 8 компаний, доля его участия составляет от 0,01% (от дивидендов, оплаченных акциями после вторичного размещения) до 98,17% («Турецкие авиалинии»).
Среди 35 компаний, представленных в настоящий момент на МВФ, 18 были приватизированы путем международных размещений, произведенных между 1988 и 1991 гг. Делается открытое заявление, в котором обнародуются даты размещений и их стоимость, а также собираются количественные сведения о запросе на акции от инвесторов. Количество запросов о первичных и вторичных размещениях указывает на то, что инвесторы заинтересованы главным образом в приватизированных компаниях, имеющих свою историю на рынке ценных бумаг. В среднем на вторичные размещения поступает 19423 запроса, а на первичные – всего 11190. Мы полагаем, что осведомленные инвесторы следят за этими заявлениями при формировании своих наборов инвестиций. Именно так было во время недавнего размещения акций, когда в 1998 г. цена предложения сильно упала, и при вторичном размещении акций ИШ-Банка (IS Bank).
Перотти и Гюней (Perotti and Guney, 1993 г.) обратили внимание на степень занижения цен при первичном размещении. Изучая результаты первичных размещений, мы не замечаем положительных факторов этого занижения. В случае шести компаний цена первого дня выше цены предложения в среднем на 15,72%, а у четырех компаний цена первого дня ниже цены предложения в среднем на 9,03%. В восьми оставшихся случаях цена предложения равна цене первого дня на рынке. В итоге мы получаем прирост в 0,03% (срединный показатель составляет 0%). Наиболее заметное понижение цены отмечено у производителя цемента компании Afyon Cimento – 30%. С другой стороны, при рассмотрении вторичных размещений мы наблюдаем иную картину. Во всех девяти случаях вторичных размещений цена первого дня на рынке сразу же выросла на 1,6 – 29,2%; средний показатель – 8,76%, а срединный – 5,94%. За исключением одной компании (USAS) все продажи на рынке ценных бумаг в виде первичных или вторичных размещений представляют собой частичные продажи. Рассматривая среднестатистические ежедневные последствия таких продаж и ежедневный средний объем торговли на МВФ в это время, мы видим, что только в случаях пяти первичных размещений достигнутый торговый оборот был больше 10% от среднего ежедневного торгового оборота. Однако в восьми из девяти вторичных продаж ежедневные средние продажи превысили уровень 10% от среднего ежедневного торгового оборота рынка.
Приватизация начиналась с реализации активов, и в основном – неполных производственных активов. Полная реализация активов и крупные продажи – наиболее распространенные способы и составляют, соответственно, 50% и 24%, что наблюдается также в экономиках смешанного типа других развивающихся стран. Рассмотрев временное размещение сделок, мы увидим, что большая часть из них состоялась в период с 1991 по 1998 гг., достигнув пика в 1993 г. Также в 1993 г. продажи акций на рынке ценных бумаг достигли пика своей стоимости. В 1990-94 гг. Управление по приватизации вело себя в некоторой мере как маркет-мейкер, о чем свидетельствует число размещений и реализаций акций на рынке бумаг. Однако со стороны общественности стали исходить жалобы, и с тех пор Управление изменило свою стратегию.
Самые распространенные способы приватизации и воздействие размещений акций приватизированных фирм на рынок ценных бумаг приводят нас к заключению, что процесс приватизации не стал стимулом для развития рынка ценных бумаг, как предполагалось изначально.

Доходы от приватизации

Несмотря на то, что получение прибыли от приватизации стояло после всех остальных задач, в контексте Пятилетнего плана развития эта задача приобретает значение. Важность этого аспекта объясняется двумя факторами: иностранными инвестициями и распределениями из государственного бюджета. Всего за период с 1985 г. по декабрь 1998 г. благодаря приватизации было получено 4,5 миллиона долларов, из которых 44,65% составляют крупные продажи, международные размещения – 15,79%, реализация активов – 13,21%, продажи на рынке ценных бумаг – 11,57%, первичные размещения – 6,18% и вторичные размещения – 8,59%. Результаты исследований Килчи (Kilci, 1998) свидетельствуют о том, что 46% всех доходов от приватизации поступили от продаж акций капиталовложений, 32% — от продажи дочерних предприятий и 21% — от продаж государственных предприятий. Далее, исследования показывают, что почти 50% всех доходов от приватизации к концу 1997 г. были получены за счет приватизации 12 компаний. Продажа акций одной из этих компаний, Citosan (Цитозан, производитель цемента), приватизированной частично, составляет 26% всех доходов. Основные причины тому – положительная история компании, устройство компании, позволяющее ей действовать вне зависимости от политического давления, возможность применения частичных продаж компании, а также спрос инвесторов. Как упоминалось выше, от этих операций по частичной приватизации было получено столько же доходов, сколько от полных приватизаций. Кроме того, хотя мы имеем всего два случая международных размещений, они принесли 16% доходов от приватизации, тогда как реализация активов – самая крупная по объему – составила всего 13% всех доходов от приватизации.
Доходы в основном идут от внутренних инвесторов (77,66%). Активностью международных инвесторов в особенности отмечены 1989, 1994 и 1998 гг. Большинство международных инвесторов – транснациональные компании, работающие в таких сферах, как производство цемента (Франция), кабельные сети (Финляндия), электроника (Германия) и автомобилестроение (Италия). В своей более ранней книге Мольц (Molz, 1990) указывает на участие транснациональных компаний в приватизации в Турции и рассуждает о достоинствах и недостатках транснациональных компаний в целом. Раньше имело место неприятие продаж иностранным компаниям, и с тех пор были приняты необходимые шаги по урегулированию этой сферы.

Заключение

В данном исследовании рассматривается программа приватизации в экономике Турции и приводится краткая историческая справка. Хотя за последние два десятилетия мы часто слышали споры, стоит ли приватизировать или восстанавливать государственные предприятия, решение о приватизации принимается еще во время экономических реформ в 1980-е гг. Наибольшую часть операций по приватизации составляют продажи акций государства в уже учрежденных частных компаниях. Несмотря на то, что государство готово продать свои акции в существующих частных фирмах или небольших государственных предприятиях, крупнейшие государственные предприятия и банки приватизированы еще не были. Одной из главных причин тому является оппозиция левых партий, которые предпочитают реформирование государственных предприятий их продаже.
В ходе этого процесса использовались различные методы приватизации. Наиболее распространенные из них – крупные продажи. Мы видим первичные размещения Управления по приватизации в тот период, когда рынок ценных бумаг еще не развит так сильно. С тех пор была успешно произведена либерализация рынка бумаг и открытие его для иностранных инвесторов. Вследствие этого, хотя Стамбульская фондовая биржа – пока еще развивающийся рынок, с момента своего основания в 1986 г. она преодолела большой путь развития. Наиболее ощутимое воздействие на рынок ценных бумаг оказала приватизация компании Телетас в 1988 г., когда рынок еще не был развит.
Как говорится в данной работе, правительство Турции сумело достичь лишь частичного прогресса в приватизации государственных предприятий. На данный момент работа компаний, приватизированных путем реализации производственных активов представляет собой весьма печальное зрелище, если ориентироваться на достижение поставленных в начале задач – как в пятом Пятилетнем плане развития, так и в плане по приватизации. Кроме того, первичные и вторичные размещения акций некоторых государственных предприятий на рынке ценных бумаг не вызвали ожидаемого толчка в развитии. К сожалению, нам не удалось увидеть положительное воздействие приватизации на экономику. Крупнейшие государственные предприятия, такие как «Турецкие авиалинии», производитель стали Эрегли и Петрол Офис (Petrol Ofis) еще не приватизированы. Мы сможем в полной мере оценить результативность процесса, только когда произойдет приватизация этих крупных компаний.

Источник: Can Simga-Mugan; Ayşe Yüce. Emerging Markets Finance & Trade. Vol. 39, No. 5 (Sep. – Oct., 2003), pp. 83-110